במקרים שבהם הרשות המקומית גובה ארנונה שאינה חוקית או שאינה בסמכותה, עולה השאלה האם קמה חובת ההשבה של הסכומים שנגבו שלא כדין על ידי הרשות לנישום?
פעולת רשות לפי המשפט המנהלי
לפי הדין, כל פעולת רשות חייבת לעמוד בחמש אבני יסוד של המשפט המנהלי:
- חוקיות: פעולה שמבוססת על חוק מפורש בלבד.
- סבירות ומידתיות: הפעלת הסמכות בזהירות, תוך איזון לפגיעה באזרח.
- הגינות ושקיפות: תום לב, שיקולים ענייניים, מידע אמיתי.
- שיקול דעת פרטני: התחשבות בנסיבות חריגות.
- שוויון: כל אדם זכאי ליחס זהה ולבחינה עניינית.
המשפט המנהלי בישראל קובע, כי פעולה מנהלית בלתי סבירה, חסרת שיקול דעת הגיוני או כזו המתעלמת מנסיבות אישיות, עלולה להיחשב כעוולה, לעיתים ממשית.
עקרונות אלה, שעוגנו שוב ושוב בפסיקת בג"ץ, מטילים על רשויות מקומיות חובה להפעיל שיקול דעת אנושי, רגיש ומבוסס נסיבות, במיוחד כשהן פועלות מול אזרחים מוחלשים. כך ניסח זאת בית המשפט העליון בבג"ץ 164/97 קונטרם בע״מ נ׳ משרד האוצר: “הפעלת שיקול דעת אינה רשות – היא חובה. הרשות אינה רשאית לכבול את עצמה להנחיות מבלי להביט באדם שמולה".
המשמעות היא כפולה: ראשית, רשות מקומית אינה יכולה להתנער מהאחריות לשקול נסיבות חיים מורכבות, גם אם היא פועלת על פי נוהל קיים. שנית, כאשר יש אינדיקציה למצב חיים מורכב, היעדר שיקול דעת הוא כשלעצמו פגם משפטי. לעניין חוב ארנונה, חשוב לדעת שרשות מקומית יכולה לבחור בין גבייה מנהלית (ללא בית משפט) לגבייה משפטית, ועל גבייה מנהלית, בשל עוצמת הכוח הטבועה בה, חלה חובה מוגברת של שיקול דעת וזהירות.
האיזון הנדרש בין אכיפה להגינות
מניסיוני העשיר בייצוג נישומים מול רשויות מקומיות, אני נשאל פעמים רבות, איפה עובר הגבול? מתי הופכת דרישת תשלום לעיקול לא חוקי מהעירייה? מתי גבייה לגיטימית הופכת להתעמרות שלטונית?
ראשית, אין ספק כי מס יש לשלם, והכנסות הקופה הציבורית הכרחיות לפעילות תקינה של כל רשות, איכות חיי תושביה והסדר הציבורי. מוסכם ומקובל גם, כי יש לגבות את המס באופן שוויוני, ולא להכביד יתר על המידה על הנטל הציבורי של משלמי המיסים כדין.
יחד עם זאת, כאשר סמכות זו של הרשות מופעלת בעיוורון וללא שיקול דעת אנושי, עלולה להיווצר תוצאה הפוכה: אכיפה שמתדרדרת לאכזריות, פעולה חוקית לכאורה שנהפכת לעוולה של ממש. כאן נכנסת לתמונה חובת האיזון בין אכיפת גבייה מוניציפלית לבין הגינות שלטונית כלפי התושב.
ההבדל בין גבייה לגיטימית לבין התעמרות שלטונית טמון בכוונה, באמצעים ובתגובה לנסיבות: גבייה תקינה נעשית באופן שקוף, מדורג, תוך שיח עם התושב. גבייה דורסנית, לעומתה, מתאפיינת בפעולות חזרתיות, חוסר גמישות, התעלמות מהשגות וביטוי של זלזול, לעיתים עד כדי רדיפה רגשית.
בתי המשפט כבר הבהירו: סמכות מנהלית אינה ערך בפני עצמו. השימוש בה כפוף לביקורת שיפוטית, במיוחד כאשר מדובר בפגיעה בתושב שאינו יודע לעמוד על זכויותיו. בסופו של יום, השאלה היא לא רק “האם זה חוקי?” אלא גם “האם זה אנושי?”
זו בדיוק הנקודה שבה המשפט פוגש את המציאות, ושם אני בוחר לפעול.
חובת ההשבה מכוח חוק עשיית עושר ולא במשפט
על פי סעיף 1(א) לחוק עשיית עושר ולא במשפט, התשל"ט–1979, מי שקיבל שלא על פי זכות שבדין נכס, שירות או טובת הנאה אחרת (להלן – הזוכה) שבאו לו מאדם אחר (להלן – המזכה), חייב להשיב למזכה את הזכייה, ואם השבה בעין בלתי אפשרית או בלתי סבירה – לשלם לו את שוויה. ההשבה מותנית בכך שקבלת הנכס, השירות או טובת ההנאה האחרת, נתקבלו שלא על פי זכות שבדין.
משכך, אין מניעה לפסוק כי על רשות שגבתה סכומים שלא כדין מוטלת חובת השבה מכוח חוק עשיית עושר ולא במשפט. מדובר במסר הרתעתי וחינוכי המגשים את עיקרון המשפטי שלפיו לא יצא חוטא נשכר, ומניעת אפשרות מהרשות ליהנות מפירות של גבייה לא חוקית. השיקול המרכזי הניצב בבסיס ההכרה בחובת ההשבה במקרים של גבייה בחוסר סמכות, הוא, בראש ובראשונה, עיקרון החוקיות החל על מעשה המנהל.
ההכרה בחובת ההשבה של הרשות אשר גבתה לטענת הנישום סכומים לא חוקיים, מתחייבת אף מכח היחסים הבלתי סימטריים בין הרשות אשר לה ניתן תו תקן למעשיה ולבין הנישום המוחזק כצד חלש יותר לכל הדעות.
ביחד עם זאת, על מנת להגדיל את סיכויי ההצלחה בהליך כנגד הרשות על הנישום להתגבר על מספר משוכות ולהראות כי פעל באופן רציונלי, גם אם לא הוגשו על ידו השגות ועררים ותקף את החיובים במועד הייעודי לכך הקבוע בחוק.
לא אחת נפסק כי מכוח חובת ההגינות המוטלת על הרשות הציבורית, מוטב כי תפעל להשבת הסכומים שגבתה ביתר, אף ללא התדיינות, בייחוד כאשר אין מחלוקת כי שולמו לה כספים ביתר. האמור תקף ביחס לגבייה של הרשות מכח טעות שבדין אך גם ביחס למקרים אחרים שבהם בוצע חיוב ביתר שלא בהתאם למצבו הפיסי של הנכס (למשל סיווגים ושטחים שגויים).
חובת ההשבה של סכומי היתר, מעוגנת מכוח דיני עשיית העושר ומכח חובת ההגינות ואמון המוגברים החלים על הרשות.
הרשות תטען כי המדובר בחוב סופי וחלוט וכי עם ביצוע ההחזר יגרום לשינוי מצבה התקציבי של רשות לרעה. עם זאת, חשוב לציין כי במקרים נדירים התקבלה טענת הגנת תקציב של רשות, מקום שבו הוכח מעל לכל ספק כי הרשות התרשלה עת גבתה סכומים ביתר מאת הנישום.
כשבית המשפט מתערב: מה אומרת הפסיקה?
עת"מ (ת"א) 39688-11-21 דרדיקמן נ' עיריית תל־אביב־יפו: כשהרדיפה נמשכת גם אחרי המוות
שלמה נדב ז"ל, בעל דירה בת"א, נטש אותה לאחר פטירת בנו הקטן ממחלה קשה. במשך עשרים שנה עמדה הדירה ריקה ונטושה, אך העירייה המשיכה לשלוח דרישות תשלום כרגיל. בכל אותה תקופה שלמה שקע בדיכאון עמוק, התמכר לאלכוהול, אושפז שוב ושוב, אך מבחינת העירייה, לא אדם הוא שעמד מאחורי דרישת התשלום, אלא מספר תיק לגבייה ותו לא.
ב־2010 הלך נדב לעולמו. כעבור עשור, ניסתה העירייה להטיל את החוב על בתו, העותרת, כאילו מדובר בנכס פעיל ובחוב מיסים רגיל. גם אז, לא נבחנה שנית שאלת ההחזקה, לא נשלחו הודעות כנדרש ולא ניתן משקל למצב האנושי הקשה.
בית המשפט קבע, שהרשות פעלה בחוסר תום לב ואף בדורסנות, תוך הפרת חובתה להפעיל שיקול דעת אמיתי ובהתעלם ממורכבות המקרה.
המסר ברור: גם לחוב יש גבול. רשות מקומית אינה רשאית להתעלם ממציאות חיים קשה ולנהוג כאילו מדובר רק ב"עוד חייב". חובת ההגינות המנהלית היא חובה משפטית, ובמקרים כאלה, היא גם ההבדל בין גבייה חוקית לעוולה שלטונית.
ת"א 60178-05-21 פקסון נ' עיריית תל אביב-יפו: כשעולה חדשה נופלת קורבן להונאה
באותו המקרה, עיריית תל אביב הטילה עיקול על חשבונה של עולה חדשה בגין חוב ארנונה ומים. לטענת העירייה, החוב נרשם על בסיס חוזה שכירות, בעוד שהתובעת טענה שלא גרה בנכס נשוא החוב בפרט או בעיר תל אביב בכלל, אלא בבני ברק, וחוזה השכירות (שלא הוצג) לו טוענת העירייה, הוא ככל הנראה פרי הונאה שמקורה בגניבת תעודת הזהות שלה.
בית המשפט מחק את החוב, ביקר קשות את התנהלות העירייה, שזכתה לכינוי "מהלך מקומם", נטול תום לב עם פגיעה אמיתית באדם פרטי, והטיל פיצוי נאות לטובת התובעת.
עת"מ 1942-06-15 מ.נ.ב נ' עיריית תל-אביב יפו: אין להתעלם מנסיבות חיים מורכבות
בשל נסיבות חיים מורכבות שכללו בחלקן מעצר וגירוש מהארץ, החזיק העותר (אזרח טורקי) בתקופות שונות במספר נכסים בתל-אביב, בגינם נצברו חובות ארנונה בהעדר מסירת הודעות כדין על חדילת חזקה.
בית המשפט הפחית משמעותית את החוב, וקבע כי מאחר שהעותר עזב את ישראל וגורש ממנה בתקופה הרלוונטית, אין לחייבו בארנונה אחרי מועד גירושו. אומנם עקרונית, כל עוד לא דווח על הפסקת החזקה, קיימת חובת תשלום, אך בנסיבות הייחודיות של מעצר וגירוש ברי כי העותר לא יכל להודיע כי חדל להחזיק בנכס, והתעקשות העירייה לחייב את העותר בארנונה בתקופה שלאחר גירושו אינה עולה בקנה אחד עם עקרונות תום לב והגינות.
עת"מ 49056-01-14 אלימאל בע"מ נ' עיריית תל-אביב: כשקשישה נתמכת ביטוח לאומי מחויבת בארנונה על פאב
עיריית תל-אביב נקטה בהליכי הוצל"פ למימוש דירת מגוריה בנתניה של אלמנה בת 85, נתמכת קצבאות הביטוח הלאומי, בשל חובות נטענים בגין פאב שהפעילה, כך לטענת העירייה, ברח' המסגר 49 בתל אביב.
בית המשפט עמד על כך, שרישום החברה העותרת שבבעלות קשישה, הנתמכת בקצבאות, כמחזיקה בנכס, לא התבסס על כל ראיה ממשית, ולדבריו נעשה "שלא על בסיס עובדתי ראוי", ומכל מקום החוב התיישן זה מכבר, ואינו ניתן עוד לאכיפה. בנסיבות אלה, קבע בית המשפט כי המשך הליכי הגבייה, ובפרט הליכי מימוש דירה, לוקים בחוסר סמכות מנהלית ומהווים פגם מהותי בשלטון החוק. לפיכך הורה על הפסקתם המיידית, וחייב את העירייה בהוצאות העותרת.
במקרים שבהם הרשות המקומית גובה ארנונה שאינה חוקית או שאינה בסמכותה, עולה השאלה האם קמה חובת ההשבה של הסכומים שנגבו שלא כדין על ידי הרשות לנישום?
על פי סעיף 1(א) לחוק עשיית עושר ולא במשפט, התשל"ט–1979, מי שקיבל שלא על פי זכות שבדין נכס, שירות או טובת הנאה אחרת (להלן – הזוכה) שבאו לו מאדם אחר (להלן – המזכה), חייב להשיב למזכה את הזכייה, ואם השבה בעין בלתי אפשרית או בלתי סבירה – לשלם לו את שוויה.
ההשבה מותנית בכך שקבלת הנכס, השירות או טובת ההנאה האחרת, נתקבלו שלא על פי זכות שבדין.
אין מניעה לפסוק כי על רשות שגבתה סכומים שלא כדין, מוטלת חובת השבה מכוח חוק עשיית עושר ולא במשפט. מדובר במסר הרתעתי וחינוכי המגשים את עיקרון המשפטי שלפיו לא יצא חוטא נשכר, ומניעת אפשרות מהרשות ליהנות מפירות של גבייה לא חוקית.השיקול המרכזי הניצב בבסיס ההכרה בחובת ההשבה במקרים של גבייה בחוסר סמכות, הוא, בראש ובראשונה, עיקרון החוקיות החל על מעשה המנהל.
ההכרה בחובת ההשבה של הרשות אשר גבתה לטענת הנישום סכומים לא חוקיים, מתחייבת אף מכח היחסים הבלתי סימטריים בין הרשות אשר לה ניתן תו תקן למעשיה ולבין הנישום המוחזק כצד חלש יותר לכל הדעות.
ביחד עם זאת, על מנת להגדיל את סיכויי ההצלחה בהליך כנגד הרשות על הנישום להתגבר על מספר משוכות ולהראות כי פעל באופן רציונלי, גם אם לא הוגשו על ידו השגות ועררים ותקף את החיובים במועד הייעודי לכך הקבוע בחוק.
לא אחת נפסק כי מכוח חובת ההגינות המוטלת על הרשות הציבורית, מוטב כי תפעל להשבת הסכומים שגבתה ביתר, אף ללא התדיינות, בייחוד מקום שבו אין עוררין שולמו כספים ביתר. מובן שהאמור תקף ביחס לגבייה של הרשות מכח טעות שבדין אך גם ביחס למקרים אחרים שבהם בוצע חיוב ביתר שלא בהתאם למצבו הפיסי של הנכס (למשל סיווגים ושטחים שגויים).
חובת ההשבה של סכומי היתר, מעוגנת מכוח דיני עשיית העושר ומכח חובת ההגינות ואמון המוגברים החלים על הרשות.
הרשות תטען כי המדובר בחוב סופי וחלוט וכי עם ביצוע ההחזר יגרום לשינוי מצבה התקציבי של רשות לרעה. עם זאת, חשוב לציין כי במקרים נדירים התקבלה טענת הגנת תקציב של רשות, מקום שבו הוכח מעל לכל ספק כי הרשות התרשלה עת גבתה סכומים ביתר מאת הנישום.
♦ קראו: איך פועלים במקרה של: גביית ארנונה לא חוקית?
עו"ד ונוטריון טל קדש
המאמר נכתב על ידי עו"ד ונוטריון טל קדש, מהבולטים בישראל בתחום גביית ארנונה והתמודדות משפטית מול עיריות ורשויות מקומיות. עו"ד קדש הוביל מאות תיקים, כונן תקדימים משפטיים, וספרו "דיני ארנונה – פרשנות, הלכה ומעשה" (2018) משמש כאסמכתא מרכזית לפסיקה.
עו"ד קדש ידוע בגישתו האנושית ובייצוג עיקש של נישומים מוחלשים במאבק נגד גבייה לא צודקת.
